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采购需求有谱，采购结果才能更靠谱
——第三批采购行政裁决指导性案例第21号解读

在第三批采购行政裁决指导性案例第21号（以下简称“第21号案例”）——J大学T校区车辆识别系统公开招标项目投诉案中，招标文件要求供应商提供的车辆识别系统与校区现有的三大系统平台对接，但却没有告知现有系统接口的具体信息，结果导致项目被投诉且废标。对此，受访一致表示：“该案例系对采购需求的正面引导，即采购人应提出完整、明确的采购需求，并根据需求特点选择合适的采购方式。另外，财政部门在对此类案件判罚时，可从需求的完整性、确定性方面进行考虑。”
核心标准：采购需求应完整、明确
采购需求应完整、明确，这是本案例的核心要点，也是众多给出的解读。
“第21号案例的主旨正是：采购人应当在采购文件中完整、明确地提出采购需求，这样做，一方面便于供应商予以响应，另一方面，也便于评审对供应商是否实质响应作出评价。”北京市中级人民法院行政庭庭长薛峰在接受记者采访时表示。
“在第21号案例中，上述项目正是因为招标文件没有明确现有系统接口的具体信息，即未提出完整、明确、细化的采购需求，才招致投诉。并且，财政部门认同了投诉事项，认定中标结果无效，责令重新开展采购活动。”中国政法大学法学院教授成协中说。
从法律层面讲，根据《人民共和国采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第十五条第二款的规定，采购需求应当符合法律法规以及采购政策规定的技术、服务、安全等要求。向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、的意见。
从实践层面看。“在实际工作中，采购需求编制应当先以目标性需求为基础，进而形成具体功能需求指标，并将其进一步细化成为技术需求，从而确保采购需求完整、明确，目的是为供应商广泛参与竞争和方便报价提供条件。”青岛市财政局采购监督管理处朱士龙介绍道。
“再深一步想，事实上，明确采购需求也是落实采购人主体责任的一种体现。”成协中强调，中央全面深化改革第五次会议审议通过的《深化采购制度改革方案》，将落实采购人主体责任作为重要内容予以明确。采购人落实主体责任的首要内容就是明确采购需求，将那些适宜通过公开招标方式进行采购的项目纳入公开招标的范围。为此，在项目委托前，采购人各单位应当对采购标的的市场技术服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学合理地确定技术需求。只有采购人的目标性需求、功能性需求和技术性需求，能够做到完整、明确、具体、客观，供应商才能有针对性地响应，采购活动才能实现公平性、竞争性的目标。
升级标准：对接信息化时代
记者了解到，近年来，网络技术蓬勃发展，信息化平台建设如火如荼。在采购项目中，平台建设或者系统升级、改造的项目也很多，这类项目一般要求新系统和原系统对接，以完善或者增加原有平台或者系统的功能，在某些项目中，这样的要求也是非常必要的。新老系统无缝对接，不仅可以提高系统的功能、延长使用寿命、保持系统的一致性和稳定性，还可以有效地节省资金、提率。但实际工作中往往会遇到被原软件开发商“绑架”的情形，导致采购人无所适从。
面对信息化时代提出的新课题，采购人和财政部门又该如何应对？
结合本案例，薛峰指出，“采购项目与现有系统对接”属于采购人的需求，采购人在招标文件中作出此项要求并不构成歧视性或排他性的条款，但是要求采购人在招标文件中对此需求予以具体化，即将现有系统的技术指标和要求在招标文件中加以明确。供应商根据现有系统的技术参数和要求，可以确定投标的技术方案，亦可以根据技术方案的工作量确定相关费用情况。
薛峰还告诉记者，目前，许多财政部门在处理类似案件时，往往简单地认定为“对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形”，但就本案例而言，这种情形尚不构成《实施条例》第二十条规定的以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，因为此类信息化项目，大多数供应商都能满足采购需求，采购人应当在采购文件中公开相关数据。
“第21号案例对各级财政部门处理此类案件方面有很强的指导作用。”受访一致认为。
然而，实践总是比想象中更加丰富、饱满，从“有求”到“有应”，需要跨越诸多项目和经验总结。
“我认为，还应该根据不同的项目特点加以区分。”上海市财政局采购管理处副处长王周欢指出，像21号案例提及的情况，如果系统接口的指标是标准、统一的，那么就应该在采购文件中提出系统接口信息，从而让采购市场的竞争更充分。
实际上，除了第21号案例中拟采购的新系统需要和现有不同系统对接的情况，现实中还存在系统后续开发或扩容的问题，此时，采购人通常更愿意让原供应商提供服务。“然而，即便是此种情况，我个人也建议在招标文件中公开原有系统的信息，即明确采购需求，让符合要求的供应商都参与进来。这时，只是存在一个竞争成功概率大小的问题，原服务商拥有更多的“竞选”优势，更有可能“中选”，如果不是原服务商“中选”，这证明有更好的供应商能够满足采购人的需求，这并不违背采购人的意愿。”王周欢说。
“是的，此类问题还是要注意加以区分。”朱士龙也持有相同观点，并进一步补充道，平台建设或者系统开发是属于内部开发增强功能，还是属于通过自身的接口，利用或者使用外部其他平台（系统）来增加原有功能，亦或是通过第三方参与共同开发形成平台（系统）之间优势互补，达到提能或者功能的目的，对于不同的情况，采购人应做到心中有数。也就是说，平台（系统）内在逻辑关系与采购人要实现的功能统一，这归根到底还是如何确定采购需求的问题。因此，采购需求确定了，问题就迎刃而解了。
拓展标准：选择合适的采购方式
在信息化时代提出的挑战面前，既要在明确需求上下功夫，也要在方式选择上准着力。
正如上述所说，具体项目具体区分。向记者进一步解释道，若原有系统接口规范统一且数据交换和校验等信息详细明确，除了在采购文件中公开接口信息、明确需求外，一般而言，在符合《采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第十一条规定的七项内容的情况下，可以采用公开招标方式组织采购，以便采购人通过广泛竞争选择更符合需求的系统。
而对于那些接口技术规格难以明确、规范、统一的采购项目，公开招标并不是好的选择。
“《实施条例》第十五条规定了一个除外情形，‘除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外’，也就是说，这种情形不适用公开招标。”薛峰表示，第21号案例所涉项目并不存在不能采用公开招标方式的问题。案例要点中提出根据采购项目需求特点确定适合的采购方式，一般是针对采购需求难以明确的情形，据此，采购人应当根据项目的具体情况确定竞争性谈判或者单一来源采购等方式。
“对于信息化类项目，那些大量存在一定的技术壁垒，后续采购内容要严重依赖先前的技术，而且采购人难以通过具体的、客观的技术指标将其采购需求予以明确、量化的采购项目，采购人可以通过竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等其他方式来开展采购活动。”成协中认为。
放眼于更多采购项目，成协中进一步指出，举个比较典型的例子，针对某些二期采购项目、后续采购项目、售后服务类采购或者是采购需求指向专利产品的项目，如果采购人很难将需求量化、细化，为确保自身诉求得到更好满足，采购人应当避免通过公开招标的方式进行采购。
“不以需求为参照，凭‘心’而论定方式”，记者在平时的采访中发现，这样的“唯心主义”观点也很常见，许多业内人士误以为，公开招标才是保险、安全、“”的采购方式。
对此，提醒，公开招标是采购的主要方式，但不是的方式，也并非好的方式。采购方式的选择应当根据项目特点和采购需求来确定，采购人应当承担主体责任，强化需求管理，不能为了规避财政风险，而无视采购项目的具体特点，全部通过公开招标的方式进行采购。

如何制作合理的设计项目招标文件
一、实质性条款的设定
　　加强资格条件、设计主要技术人员的资历和业绩，减少具体内容的实质性要求，利于筛选出的设计方案。在设置实质性条款同时，特别要对引起废标与无效标以及未实质性响应标书情况做出强化规定，严格界定未实质性响应标书内容。对于投标文件中主动提出技术偏差，但能满足采购项目实行需求的方案，是否列入未实质性响应范围，要作实际考察。另外对“标书出现重大偏差”的概念，如何界定也要明确。技术偏差的界定比较困难，性很强，要由来界定。
二、价格分值的设定
　　根据财库[2007]2号文的要求，服务采购项目公开招标时采用综合评分法的，采购人或其委托的采购代理机构应当依法合理设置价格分值，且价格分值占总分值的比重（权重）不得低于10%，不得30%。但是相比于价格，设计方案项目招标更应关注设计的性、合理性和创新性。此类项目的价格分值可根据采购规模的大小取较低的比重，甚至可以公布预算或直接确定付费金额。
三、踏勘现场及答疑会设定
　　设计方案项目根据现场情况及具体功能需要进行深化设计。因此，招标人应该组织投标人对项目的实施现场的经济、地理、地质、气候等客观条件和环境进行的现场调查。同时，设计方案项目招标文件中很难明确表述采购人的具体要求及功能需求，需要召开答疑会，让使用方和设计方进行面对面地沟通，充分理解设计需求。
四、现场方案讲解的设定
　　供应商仅仅通过投标文件是难以全面展现设计的方方面面，评审也难以评判设计的性、合理性和创新性。因此，笔者认为此类项目可以在评审现场要求投标人对设计方案进行演示、讲解，充分呈现出投标人设计方案的特点，便于评审更好地理解和评判各个设计方案。
五、评分因素的设定
　　设计方案招标项目不适用于“低评标价法”，而应采用“综合评分法”。如何对评标因素的分值进行科学合理的设定，直接关系到采购结果和采购质量，因此这一工作相当重要。
　　根据评标在评审时的评审权限不同，可以将综合评分的主要因素所对应的比重或者权值分为客观分和主观分两大类。针对设计方案项目，评分因素的设定更侧重于主观因素和评委自由裁量权的设定。由于主观分是由评委根据招标文件评标办法中的评分标准，在规定的分值范围内进行主观打分，各投标人得分的裁量权完全在于评委。为了防止评委滥用自由裁量权，在设定评分标准时，应适度控制主观分的分值，但也不能完全取消主观分，否则无法发挥评委的主观能动性。
　　以展区展陈设计与制作项目为例，从设计创意（设计紧扣主题，对大纲理解深刻；设计风格表现、内容与形式协调统一）、展示效果（空间架构和场景营造，及亮点呈现）、功能设计（从功能设置、分区布置、满足功能需求、参观动线流畅等进行评分）、深化能力（从落地实施的可行性、场景、影视、互动多媒体等大制作及高科技展项的结构、原理、制作方法清晰合理，设计应具备一定深度等进行评分）、科技应用（多媒体展示、互动展项及展陈光效的设计及应用）、主材及设备（从性、展示效果、环保、防火等方面考量）、施工组织（对施工方案、工期承诺以及进度网络计划、安全文明施工措施、质量措施）等方面综合设定。评标分值细化使得评委评分时更有依据，易于操作便于复查，提高了评标工作的公正性和透明性，对实现采购工作精细化具有重要意义。

一、 找对两种人，掌握五种情况！投标前期的那些套路，你都知道吗？
一、找对两种人
1.总决策人和技术负责人
在大部分情况下，总决策人一般是部门老总或者集团/单位的负责人；技术负责人往往会是部门的技术骨干、总工或者整个单位的技术负责人。不过这里讲的都是大部分情况，在投标具体项目时需要你实地去问，去观察。其中技术负责人的确定往往靠观察，而总负责人的确定往往靠问。通常在项目初阶段，和你交流的往往只是普通技术人员，很难是技术负责人。在基于电话的技术交流进展到一定程度上，或者出差见面后，普通技术人员通常会把你引见给一位位置在他之上的人员，那么我们就来听一听，看看这位人士主要是在和你交流技术问题还是一些很虚的，诸如发展前景一类的内容。大部分情况下，此时应该还是以技术交流为主，因为普通技术人员很难直接跳过技术负责人而把你介绍给总负责人。如果你通过交流发现他介绍给你的正是该项目的总负责人，那就要回过头来再重新思考一下那位“普通技术人员”在项目中的真正角色了，从而你就可以初步鉴定出两个关键人物的“具体肉身”。如果谈到的全部都是技术问题，那基本上我们可以确定出技术负责人是谁，再从他身上或者关系处理的较为融洽的普通技术人员身上探问出项目总负责人的具体人选。
2、内线
内线，一个对投标人来说非常重要的概念，你可以从他那里知道项目进度，竞争对手的情况，客户组织内部态度的变化等等。拥有一名内线，就意味着你在一座把守严密的建筑上凿开了一个小小的洞口，虽然看的不一定非常清楚，但是至少可以让你想知道的情况露出一个端倪。 在初次见面后，你就应该锁定几个人选作为你将来的内线，此人的两个条件是：基本掌握项目的情况，至少每次的技术会议都应当有份参加；和你具备良好的关系；好能够具备的条件是：他自身就是该项目的技术负责人或者项目决策人，不要不相信这样的人也能够成为你的内线，只要我们自己的工作到位，一切皆有可能。如果你确定的内线是一个一般的技术人员（职位低没关系，不过一定要能够参与到项目中来，不能对一些重要情况连边都碰不上），对于此种类型的内线，我们要在态度上表现的非常好，对他们尽可能的表示尊重，这些边缘一些的人物容忍不了的就是别人因为他们职务低而忽略他们。一般来讲，你和普通技术人员一起吃顿饭是件非常非常正常的事情，约他们出来比约项目负责人或者技术负责人要容易的多，话题也比较容易调开，先是说一些什么天气啦，本地风光啦，如果对方不是特别死板的那种，还可以聊一聊本地的美女多不多什么的啊，可以和对方较快地从感情上往你这边拉一拉；第二，在海阔天空地胡侃的同时，再加上一两杯酒下肚，当你们谈论到一些话题时，对方就会透露给你非常重要的信息。
二、掌握五种情况
1、项目的进度安排
这是在项目中前期做出所有行为决定时为重要的依据，如果离项目开始正式运作还有大半年的时间就疯狂地、不计成本地请对方吃饭，洗澡或者别的，就算当时他跟你关系好的不能再好了，请相信我，等到项目正式开始，就算他对你的态度再怎么冷淡都是很正常的。拿到准确的项目进度安排后，什么时候出差，什么时候请吃饭，什么时候送礼品，什么时候说什么话……总之你的事务日程表也就确定了，这张表格可以帮助你以合理的成本，合理的精力顺利成章的拿下订单。
2、项目的预算
非常非常非常关键的一个问题，不下点功夫很难摸清准确情况。只要在预算范围之内，再配合你的工作，价格因素对客户的决策影响就会下降不少。通俗一点说， 如果你的价格超过预算，东西再好别人也不会选用，但如果在预算范围内，你就大可讲述你方产品在技术层面上的优势，这个时候，你先前做的客户关系就到了上场表演的时间，客户内部和你站在一条线上的同志会从需求和技术角度力争干掉你的竞争对手。 即使价格上对方比你底，你一样会处在很有利的地位，如果对方价格比你略少，你的关系会在内部讨论时告诉大家，其实价格上差的不是很多，但是技术上相差太多了，而且从需求上来说，X公司才是能符合我们的项目要求的；如果对方价格比你少很多，你的关系会在讨论时告诉大家，X公司据我了解以前基本就没有做过什么大的客户，都是些很小很小的项目，所以价格上压的非常便宜，这种产品我们根本就没法用。
3、采购形式
有利也是吃亏的方式就是不用招标，几个人随便一讨论就定下了。说它有利，是指只要关系做到位，没什么突然的变数的话，安心等待签合同就好了。说它吃亏，是指决策过程可变系数，并且竞争对手怎么做的工作你基本上不知道，本来看似一片大好的形势往往因为领导的一句话或者别的很扯淡的因素就被搞垮了，直到胜负完全已成定数的时候，你才知道自己到底输在哪里。比较正规的采购形式包括公开招标、邀标和议标，每种形式在每个项目中的规定细则可能不尽相同，但主要内容相差不大，都会需要投标人出具一份标书，现在招投标正规性正在增强，建议找机构做一份不要太差的标书增强中标几率。
4、决策人员的组成
一般而言，一个项目的决策人员是以总决策人为主，技术负责人的意见也占据相当的分量，不过需要你重视的是：有的时候这里会存在一个陷阱，就是整个单位高负责人的态度。前面我们讲过，项目的总负责人往往就是相关部门的老总或者主任，通常来说，这位负责人就能够决定整个项目的走向，但是请你千万千万要从别的渠道了解一下整个单位老总的性格。这是因为：在目前的很多单位中老总都是一言堂式的人物，即便某个项目他已经直接指派了负责人，有的时候他越过项目负责人站出来随随便便几句话就能决定这个项目生死。所以说，如果你连一个单位高负责人都没见过，就算你已经把下面所有人都搞定，也不要认为自己已经把这个项目拿下。请牢牢记住并且辨认清楚这种特殊地，在单位中施行家长式管理的老总，我们一般称之为“影子式项目决策人”。
5、竞争对手情况
也是一件非常重要的事情，如果能够准确的掌握竞争对手的情况，将使自己的准备工作变得更有针对性。了解竞争对手，主要从技术层面和非技术层面去了解。技术层面一般来说不需要通过客户，可以从你的老板那或者项目经验比较多的同事那里做一些了解，了解之后一定要知道哪些东西人家比你强，哪些东西你比人家强，哪些东西 是你的，哪些东西是竞争对手的。这些关键问题了解清楚之后，再配合上你做的客户关系，就可以形成一件对你非常有利的武器。非技术层面主要指的是竞争对手的客户关系情况，不过要想准确的抓到这方面的情况没有那么容易。要想了解非技术层面，要在自己已经处理妥当的客户关系上多下功夫，问一问对手的关系已经走到哪个层面上了，另外通过自己的观察以及关键人物对自己的态度上去琢磨，不要漏掉你听到过的每一个字。另外还有个小小的方法有时也可以借鉴一下：一般来说，你去客户单位做拜访的时候都需要进行登记，这个时候你可以拿起登记簿往前多翻一翻，看看这两天的登记记录，或许会发现一些很有趣的东西。